Н.И. Малушина ("Геоинформмарк")

Россия – сырьевая держава и поэтому в ее валовом национальном доходе существенную долю составляют нефть и газ, обеспечивающие одновременно и большую часть валютных поступлений в бюджет. С этой точки зрения появление специализированного закона о нефти и газе вполне оправдано, тем более что действующий Закон "О недрах" носит рамочный характер, а нефтяная и газовая промышленность имеют немало специфических особенностей, в первую очередь связанных с использованием трубопроводного транспорта и экологической безопасностью, которые в рамочное законодательство "не умещаются". Вместе с тем в разной стадии готовности в настоящее время, кроме закона "О нефти и газе", находится еще длинный список законодательных актов, так или иначе связанных с Законом "О недрах", в частности законы "О шельфе", "О концессионных договорах", "О соглашениях о разделе продукции" и др.

Вне всякого сомнения, каждый из вопросов, которому посвящен отдельный законопроект, очень важен. Все было бы хорошо, если бы они действительно дополняли один другой, вписываясь одновременно в рамочное законодательство. Но это, к сожалению, не всегда так. Готовятся эти законопроекты разными рабочими группами, преследующими иногда свои узковедомственные или по-своему понимаемые государственные интересы. Более того, даже в проектах законов, подготовленных одним ведомством, в частности Минтопэнерго РФ, имеются противоречия. Это же можно сказать, например, о проектах законов "О нефти и газе" и "О соглашениях о разделе продукции".

Ст. 12 Закона "О недрах" определяет содержание лицензии на пользование недрами; ст. 5 проекта закона "О нефти и газе" останавливается на особенностях лицензий. В частности, уточняется, что лицензия на геологическое изучение (поиски и оценку недр) дает право на "опробование перспективных геологических объектов на промышленную нефтегазоносность с добычей нефти и газа не выше предельно допустимого уровня от оценочных промышленных запасов нефти и газа в зонах дренирования разведочных скважин, указанного в лицензионном договоре, последующей государственной экспертизой этих запасов и включением их с соответствующей категорией достоверности в Государственный баланс запасов полезных ископаемых". Лицензия на добычу нефти и газа, кроме разведки и добычи нефти и газа, "... дает ее владельцу исключительное право осуществлять... извлечение сопутствующих компонентов из нефти и газа, подготовку и первичную переработку указанных компонентов.., а также "добычу пластовых вод для поддержания пластового давления и извлечения сопутствующих компонентов". В этой же статье указывается, что, во-первых, за владельцем лицензии на добычу нефти и газа закрепляется "... право на сооружение трубопроводов для транспортировки нефти и газа от месторождений, разрабатываемых им, до хранилища и от хранилища до пунктов доставки или экспорта, а также на присоединение этих трубопроводов к системам магистральных трубопроводов...". Во-вторых, оговаривается, что условия, порядок и период консервации месторождения определяются в совмещенной лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу нефти и газа и "допускается консервация месторождений нефти с большим содержанием попутного сероводорода".

Следующая статья проекта подробно определяет особенности предоставления лицензий на геологическое изучение (поиски и оценку) недр и добычу нефти и газа, в частности, перечисляются основные критерии отбора претендентов на пользование недрами. Ее логическое продолжение – ст. 8, посвященная лицензионному договору (который в Законе "О недрах" называется лицензионным соглашением), включающему список конкретных положений.

Переход права пользования недрами определяется ст. 17-1 Закона "О недрах", ст. 9 проекта закона "О нефти и газе" во многом ее повторяет, однако содержит исключительно важное положение, отсутствующее в действующем законодательстве: "Владелец лицензии, осуществивший эту передачу, сохраняет принятые по лицензионному договору обязательства и несет ответственность перед органами, предоставившими лицензию, за соблюдение всех условий, предусмотренных лицензионным договором". Таким образом, допускается лишь оформление "субподряда" на свое дочернее или "родственное" предприятие, но освободиться от обязательств, принятых в связи с получением лицензии, можно, только сдав лицензию на месторождение в установленном порядке. Затем месторождение в соответствии с проектом закона обязательно вновь выставляется на конкурс.

Конечно, получение лицензии, заключение лицензионных соглашений, контроль за их выполнением и переуступка прав недропользования – исключительно важные вопросы. Однако спорным остается сам факт их повторного, после Закона "О недрах", включения в проекте закона "О нефти и газе". Гл. II и III законопроекта либо повторяют и детализируют Закон "О недрах", либо нуждаются в приведении в соответствие с этим Законом. Следует отметить, что в новую редакцию Закона внесены дополнения и изменения, в которых были учтены основные накопившиеся за время действия Закона замечания по этим вопросам.

Действующий Закон "О недрах" базируется на лицензионном порядке предоставления недр в пользование, лицензия же может быть выдана только на основе конкурса или аукциона. Согласно ст. 17 Закона "О недрах" "... запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на ... замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами". Проект закона "О нефти и газе" прямые переговоры допускает, но оговаривает для этого конкретные случаи. Согласно ст. 6 проекта закона "О нефти и газе" "на основе согласованных решений федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти Российской Федерации допускается предоставление лицензии на геологическое изучение (поиски и оценку), а также на добычу нефти и газа без проведения конкурсов и аукционов. Такие решения принимаются в случаях ... доказанной необходимости предоставления сопредельных участков недр для обеспечения сырьевой базы действующих нефтедобывающих организаций; имеющейся у потенциального претендента на недропользование уникальной технологии разработки месторождений нефти и газа, применимой на данном месторождении; если месторождение экономически нерентабельно либо если на объявленный конкурс (аукцион) подана заявка только от одного претендента; когда лицензируемые объекты недропользования закрыты для общего доступа; когда владелец лицензии в соответствии с действующим законодательством уступает право на пользование недрами".