|
УДК 338:550.812:553.98 |
© Э.М. Халимов, 1999 |
КРИЗИС В ВОСПОЛНЕНИИ ЗАПАСОВ НЕФТИ МОЖЕТ БЫТЬ ПРЕОДОЛЕН С ПОМОЩЬЮ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ ГЕОЛОГО-РАЗВЕДОЧНЫХ РАБОТ
Э.М.
Халимов (ИГиРГИ)Российская Федерация, провозгласившая новые, отличные от принципов построения социализма в СССР, ориентиры своего государственного устройства, сделала попытку изменить и основы недропользования, на базе которых народное хозяйство страны развивалось более 70 лет. Шесть лет назад в России были заложены новые правовые основы, регламентирующие взаимоотношения между собственником недр – государством и недропользователем. В феврале 1992 г. Верховный Совет России принял Закон "О недрах" [2, 5] и Положения "О порядке лицензирования пользования недрами" и "Об условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна" [4], а в 1993 г. – Положение "О внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы".
Бурный рост производства нефти и газа в 70-х – начале 80-х гг. в России (в составе СССР) сменился вначале замедлением роста, а затем и стабилизацией добычи нефти. Основной причиной замедления и прекращения роста объемов геолого-разведочных работ, прироста запасов нефти и газа, стабилизации добычи нефти считали отсутствие в хозяйственной структуре плановой экономики действенных экономических механизмов инвестирования топливно-энергетических отраслей, рационального использования сырьевой базы и экономного расходования энергоресурсов. Топливные отрасли работали в условиях постоянной нехватки материально-технических ресурсов и финансирования, нарушения производственных связей со смежными областями, низкой дисциплины поставок и взаиморасчетов, низкого качества материалов и оборудования. Большой ущерб развитию топливно-энергетического комплекса был нанесен политикой длительного сохранения в стране регулируемых государством недопустимо низких цен на энергоносители при неконтролируемом росте цен на оборудование, материалы, строительство, транспортные и другие смежные услуги и работы [
1].Новые правовые документы и система недропользования были призваны снять ограничения и недостатки плановой экономики и дать возможность отраслям топливно-энергетического комплекса свободно развиваться в новых условиях рыночных отношений. Благоприятной предпосылкой успешного развития отрасли в целом являлось наличие значительного природного нефтегазового потенциала в России. "Количество разведанных запасов и оценка новых, разведуемых в настоящее время месторождений свидетельствуют о том, что в России имеется крупная сырьевая база нефтяной промышленности, которая (при соответствующем развитии геологоразведочных работ и своевременном пополнении разведанных запасов) обладает потенциальными возможностями для стабилизации на длительный период годовой добычи нефти и конденсата на уровне 400-450 млн. т" [1].
Обвальный переход от плановой системы хозяйствования к рыночной экономике и обеспечение экономической основы суверенитета России в области горнодобывающей промышленности потребовали в первую очередь сосредоточить внимание на разрешительной системе предоставления прав недропользования без изменения ее основных принципов: государственной формы собственности на недра и административно-правового регулирования недропользования. Считалось, что это позволит решить большинство текущих проблем. Законом РФ "О недрах" [2] был установлен лицензионный порядок предоставления недр в пользование, а Положением "О порядке лицензирования пользования недрами" [4] – система выбора претендентов на получение лицензии и механизм предоставления лицензии (под лицензией понимается разрешение на проведение определенного вида работ на конкретном объекте).
С августа 1992 г. началась выдача лицензий действующим предприятиям, имевшим право на разработку месторождений до выхода Закона РФ "О недрах". С 1993 г. стали проводить конкурсы и аукционы на новые участки недр для выбора претендентов на получение лицензии.
К началу 1997 г. в России было открыто 2458 нефтяных и нефтегазовых месторождений. Из них на 86 % были выданы лицензии – как на право добычи УВ, так на их поиск и разведку на лицензионных участках, в том числе лицензии были выданы на все разрабатываемые месторождения и 80 % подготовленных к разработке месторождений.
Резерв подготовленных к разработке неотлицензированных месторождений невелик - 87. Они содержат 5,5 % текущих разведанных запасов России. Месторождения характеризуются низкой рентабельностью, отсутствием инфраструктуры и магистральных коммуникаций, недостатком средств для завершения разведочных работ.
Уже первые результаты лицензирования позволили официальному представителю Комитета РФ по геологии и использованию недр (ныне Министерство природных ресурсов РФ) – государственного органа управления фондом недр – сделать вывод о том, что "практика применения Закона РФ "О недрах" показала, что заложенные в основу принципы недропользования отвечают сложившейся экономической и политической ситуации в Российской Федерации, позволяют эффективно развивать рыночные отношения в горнодобывающих отраслях промышленности, обеспечивать рациональное использование ресурсов недр как в интересах территорий, так и Российской Федерации в целом" (Орлов В.П., 1992; Стругов А.Ф., 1994). Такая оценка возможностей эффективного развития рыночных отношений в горнодобывающих отраслях уже на ранней стадии действия Закона РФ "О недрах" породила оптимизм у государственных деятелей относительно прогноза развития добывающих производств, в частности добычи нефти на среднесрочную перспективу. Так, Государственной программой России по обеспечению нефтью и нефтепродуктами
на 1992-1995 гг. и до 2000 г. (Минтопэнерго РФ, май 1992 г.) предполагалось в период 1992-2000 гг. ввести в эксплуатацию по России в целом 551 нефтяное месторождение с доказанными извлекаемыми запасами 5132 млн. т, в том числе в Тюменской области 183 с запасами 4061 млн. т.Созданная законодательная база, по мнению молодых реформаторов, не только позволяет эффективно развивать рыночные отношения с помощью отечественного капитала, но и "создает благоприятный предпринимательский климат для иностранных инвесторов" (Конопляник А.А., 1993). Поэтому в указанной Государственной программе было предусмотрено, что с участием иностранного капитала будет введено в разработку в 1992-2000 гг. в целом по России 143 месторождения (с доказанными извлекаемыми запасами нефти
1205 млн. т), в том числе в Тюменской области – 70 (с запасами 739 млн. т).Однако прошедшие 6 лет после принятия Закона РФ "О недрах" показали, что реальный сценарий развития рыночных отношений в нефтедобывающей отрасли далеко не соответствует ожидаемому.
С начала 70-х гг. вплоть до политического кризиса конца 80-х гг. объемы нефтегазового производства и поисково-разведочных работ на нефть и газ в СССР, в том числе и в России, постоянно увеличивались. Так, если объем поисково-разведочного бурения в пятилетке 1976-1980 гг. составил 16,75 млн. м, а в 1981-1985 гг. - 21,58 млн. м, то в 1986-1990 гг. он увеличился до 27,59 млн. м. В этих объемах доля бурения на нефть за три пятилетки увеличилась в 2 раза, что было необходимо для восполнения запасами быстрорастущих высоких объемов добычи нефти.
В 1988 г. объем буровых геологоразведочных работ на нефть и газ достиг максимума – 6,05 млн. м, что позволило в этом году прирастить запасы нефти до 1186 млн. т и газа до 2000 млрд. м
3 и открыть 97 месторождений нефти и 11 – газа. После 1988 г. происходит снижение объема поисково-разведочных работ, особенно резко - после 1990 г.Приведем основные статистические показатели, характеризующие динамику состояния добычи нефти и геологоразведочных работ на нефть и газ в России за период 1990-1997 гг. (
рисунок). Для сравнения за базисный принят 1990 г. – последний год дорыночного периода с более или менее стабильными экономическими связями и отношениями в народном хозяйстве СССР.В течение 6 лет наблюдается резкое ухудшение показателей всего нефтегазового производства. Так, добыча нефти и конденсата снизилась в 2 раза, объем эксплуатационного бурения – в 3 раза с лишним, объем разведочного бурения - более чем в 4 раза, прирост запасов нефти – в 6,5 раза. Существенно сократились объемы разведочных геофизических исследований.
За этот период не открыто и не освоено ни одно сколь-нибудь значительное по запасам и объему добычи нефтяное или газовое месторождение, которое могло бы ощутимо повлиять на замедление темпов падения нефтегазового производства.
За всю 130-летнюю российскую и советскую историю нефтедобычи не наблюдалось такого интенсивного снижения уровней нефтегазового производства. По объему добычи нефти Россия отброшена на 30 лет назад, а по объемам геологоразведочных работ – еще дальше.
Необходимым условием успешного развития горнодобывающей отрасли является существенное превышение текущих приростов запасов над добычей полезного ископаемого. Однако уже несколько лет текущие приросты запасов нефти в России не только не превосходят, но даже не компенсируют существенно сниженный уровень ее добычи. Для нефтедобывающей отрасли, характеризующейся большой инерционностью, это обстоятельство означает сохранение тенденции падения нефтегазового производства. По итогам 6-летнего периода работы нефтегазодобывающей отрасли страны, обладающей громадным нефтегазовым потенциалом, можно сделать однозначный вывод о том, что новые законодательные и правовые акты недропользования совместно с действующим налоговым режимом не обеспечили благоприятных условий ни для нормальной работы действующих нефтяных и газовых предприятий и нефтегазопромыслов, ни для освоения новых, открытых ранее месторождений, ни для проведения геологоразведочных работ по приросту новых запасов и поиску новых
месторождений. Новые законодательные акты по недропользованию и налогообложению привели в целом к негативным деструктивным последствиям, угнетающим как действующее нефтегазовое производство, так и работу по воспроизводству его минерально-сырьевой базы.Основным ощутимым итогом ввода в действие Закона РФ "О недрах" и Положения "О порядке лицензирования пользования недрами" явилась лишь раздача лицензий на право пользования недрами предприятиям с различными формами собственности (Кривцов А.Н., 1994). Выданные лицензии на право добычи, поиск и разведку УВ охватывают, по существу, все открытые в России крупные, средние и большую часть мелких месторождений нефти и газа, добыча из которых экономически эффективна, и наиболее перспективные площади и участки недр. Нефтегазовый потенциал месторождений и перспективных площадей с невыданными лицензиями невелик. В течение 1997 г. выдано всего лишь 34 лицензии.
Несмотря на раздачу, по существу, всего нефтегазового потенциала России новым недропользователям, ожидаемого расцвета нефтегазового комплекса не происходит. Основная причина – отсутствие механизма, который бы понуждал или благоприятствовал реализации предоставленного лицензиатам права пользования недрами в соответствии с условиями лицензионных соглашений в части разведки и добычи нефти и газа. Действительно, ни принудительные, ни поощрительные стимулирующие меры в новой системе недропользования не предусмотрены. Подавляющее большинство лицензиатов не выполняют лицензионные соглашения ни по
темпам, ни по объемам работ по геологическому изучению своих участков, ни по добыче нефти и газа. Особенно сильно отстают от предусмотренных в соглашениях темпы и объемы геологоразведочных и поисковых работ.Действующая законодательно-правовая система недропользования не содержит положений, стимулирующих инвестора в развитии нефтегазового производства. В дополнение к многочисленным налогам, которыми облагаются предприятия всех отраслей, разведочные и нефтегазодобывающие предприятия облагаются еще тремя – отчисление на воспроизводство
минерально-сырьевой базы, плата за недра и акциз.Как известно, установление дифференцированных платежей рентного характера вообще является общепринятым в мировой практике. Однако в нашем случае в отличие от общепринятой практики размеры платежей не зависят ни от природных и геотехнических условий разработки месторождений, ни от экономических результатов. К тому же уровень платежей предельно высок, и поэтому они, по существу, выполняют лишь сугубо фискальную задачу.
Более того, в нарушение Закона РФ "О недрах" (статья 46) абсолютная величина акциза, установленного Правительством Российской Федерации в 1992 г. для всего объема добываемой нефти, постоянно повышается. В результате сумма налогов и отчислений к 1998 г. доведена до уровня 80 % и более от выручки,
что делает добычу нефти для большинства предприятий России убыточным производством.Невыгодным стало даже продолжение эксплуатации действующих технически благополучных нефтепромыслов и нефтяных скважин. Об этом свидетельствует тот факт, что на действующих нефтепромыслах России не эксплуатируется до 40 % фонда нефтяных скважин из-за того, что добыча нефти из них нерентабельна. Между тем возможная добыча нефти из этого фонда скважин оценивается в 30 млн. т/год.
За последние 6 лет резко упали объемы строительства новых добывающих мощностей, что является основной причиной продолжающегося снижения добычи нефти. Нефтедобывающая отрасль России (включая основные нефтедобывающие предприятия, основанные на приватизированных и акционированных государственных предприятиях) продолжает еще существовать за счет потенциала, наработанного государственными предприятиями в годы плановой экономики. Создается впечатление, что некоторые позитивные сдвиги (проведение геологоразведочных работ в небольшом объеме и открытие незначительного объема запасов, главным образом на старых месторождениях; создание совместных предприятий, обеспечивающих менее 5 % объема добычи нефти и др.) произошли не благодаря новой системе недропользования, а вопреки ей, в результате инициативной работы отдельных энтузиастов, возлагающих надежды на возможные перемены к лучшему. Эйфория, связанная с этими ожиданиями, уже прошла. Об этом свидетельствуют практически полное прекращение процесса создания новых совместных предприятий и отсутствие инвесторов, желающих финансировать проекты по освоению новых запасов нефти. Между тем в перечне инвестиционных проектов – десятки значительных по запасам нефтяных месторождений, расположенных в районах традиционной нефтедобычи, а объемы неосвоенных запасов нефти в целом по России соизмеримы с уже вовлеченными в разработку.
Таким образом, сформированная 6 лет назад законодательно-правовая база недропользования Российской Федерации не обеспечила достижения основной цели – создания необходимых правовых условий, благоприятствующих развитию геолого-поисковых и разведочных работ на нефть и газ, приросту запасов нефти и газа, увеличению или хотя бы стабилизации добычи нефти. Основным недостатком новой законодательно-правовой базы недропользования является отсутствие в ней системы стимулирования работ как по укреплению и расширению сырьевой базы, так и освоению новых месторождений и рациональному использованию разрабатываемых запасов нефти и газа.
На основе анализа практики геологоразведочных работ нефтедобывающих стран можно утверждать, что существует одно главное условие, которое способствует увеличению объема поисково-разведочного бурения в странах с рыночной экономикой. Это условие – непременное наличие экономических стимулов, вызывающих рост доходов нефтяных компаний. Показателен,
в частности, послевоенный продолжительный (1948-1980 гг.) опыт геологоразведочных работ в США (Меджил Р.Е., 1983). Наличие экономических стимулов к увеличению деловой активности нефтегазовых компаний побудило увеличить масштабы геологоразведочных работ, что привело к успеху в открытии новых крупных запасов и месторождений в Норвегии, Канаде, Великобритании и других странах. Очевидно, назрела необходимость внесения некоторых принципиальных изменений в законодательно-правовую базу, определяющую сейчас условия недропользования в России.Судя по накопленному за 6 лет отечественному опыту работы в новых условиях недропользования и зарубежному, приходим к выводу, что основной закон, формулирующий основополагающие принципы недропользования и стратегические цели (Закон "О недрах" в России или Закон "О минеральных ресурсах" в Канаде), должен быть прерогативой законодательных органов. Регулирование же текущих условий недропользования, меняющихся в зависимости от внешнего и
внутреннего рынка, должны осуществлять исполнительные органы РФ и субъектов Федерации. Каждый временной этап может потребовать или усиления геологоразведочных работ, или ускорения освоения ранее открытых месторождений и запасов, или увеличения добычи нефти и газа из действующих месторождений. Решение этих и подобных тактических задач – компетенция исполнительных органов власти.Полезно учесть опыт Канады по заключению соглашений между Федерацией и провинциями по определению конкретных задач федерального и регионального уровней для каждого периода (пятилетнего) и условий, стимулирующих недропользователей в выполнении этих задач.
В связи с этим необходимо внести в Закон РФ "О недрах" поправки, отвечающие духу рыночных отношений, стимулирующие развитие производства и исключающие остатки командно-административной системы хозяйствования, которые ограничивают самостоятельность предприятий. В частности, было бы целесообразно отменить:
статью 44, обязывающую недропользователя отчислять средства на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
статью 46, определяющую возможность установления акцизов "на отдельные виды минерального сырья, добываемого из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками".
Как показала практика, уже в результате действия этих двух статей Закона существенно замедлилось развитие нефтегазового производства и геологоразведочных работ.
Неблагоприятные текущая ситуация и тенденции в нефтедобыче и воспроизводстве сырьевой базы добычи нефти и газа требуют принятия кардинальных мер в духе рыночных отношений в экономике. По опыту Канады, Великобритании и других стран [3] в дополнение к основному Закону "О недрах", "О ресурсах" (Канада) и т.п. необходимо разработать и принять к реализации федеральную систему экономического стимулирования нефтедобычи и геологоразведочных работ на нефть и газ. Целесообразно выделить в ней три подсистемы стимулирования:
освоения разведанных, не вовлеченных в разработку запасов нефти, отличающихся низкой продуктивностью и высокой стоимостью добычи нефти;
геолого-поисковых и разведочных работ по открытию новых крупных и высокопродуктивных месторождений в новых регионах;
рациональной эксплуатации разрабатываемых месторождений и полного использования созданных нефтедобывающих мощностей и построенных скважин.
Эти подсистемы следует разработать и утвердить на основе соглашений между федеральным правительством и администрациями субъектов Федерации. Оптимальный срок действия подсистем – не более 5-10 лет.
При разработке подсистемы стимулирования геолого-поисковых и разведочных работ было бы полезно учесть опыт Канады, Норвегии и Великобритании [3]
с поправкой на нашу специфику и рассмотреть возможность использования:при начислении налогов процедуры установления вычетов затрат на разведку и освоение месторождений;
скидки по основным фондам;
механизма переводных акций;
налоговой льготы на разведку (для регионов за счет бюджетных средств самих регионов);
налоговых льгот на специальные виды деятельности и научно-исследовательские работы;
льготы типа "инвестиционный роялти-кредит" за счет средств богатых регионов (Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО и др.).
Литература
Abstract
Practicable results of acception of the new legislative base of subsurface use are considered. The last six years of the RF Law "On the subsurface" acception showed that a real development scenario of market relations in oilproducing industry is still far from the expected one. Main statistical indices characterizing in dynamics a state of oil production and exploration activity in Russia during 1990-1997 are given. This period reflects a sharp deterioration of indices for the whole oil and gas industry. Main limitation of the new legislative base of subsurface use appears to be the absence of a stimulation system of works both for strengething and widening a raw material base and new fields development and rational utilization of oil and gas reserves under development. In this connection it is essential to elaborate and accept for realization a federal system of economic stimulation of oil production and exploration for oil and gas.
ОСНОВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИЕ ДИНАМИКУ СОСТОЯНИЯ НЕФТЕДОБЫВАЮЩЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ РОССИИ
1 – объем добычи нефти + конденсата; 2 – прирост запасов нефти; 3 – объем эксплуатационного бурения; 4 – объем разведочного бурения