Пользование участками недр с целью добычи полезных ископаемых в России в соответствии с Конституцией РФ (ст. 9, 72) и Законом РФ "О недрах" базируется на трех основополагающих принципах:

1. государственная собственность на недра;
2. предоставление участков недр в пользование исключительно на основании совместных решений федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации с выдачей соответствующих лицензий;
3. платное пользование участками недр.

Ставки платежей за добычу полезных ископаемых устанавливаются в лицензиях органами, выдающими лицензию, в зависимости от рентных свойств месторождения в пределах диапазона, установленного Правительством РФ по видам полезных ископаемых. Кроме того, недропользователи, разрабатывающие месторождения, разведанные за счет государственных средств, для компенсации соответствующих затрат уплачивают носящие целевой характер отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) по ставкам, установленным федеральным законом.

Правительством РФ по инициативе Министерства финансов 28 апреля 2001 г. внесен в Государственную Думу законопроект, включающий четыре следующих принципиальных изменения в действующую систему платежей за пользование недрами (глава 26 части второй Налогового кодекса РФ "Налог на добычу полезных ископаемых"):

1. Замена платежей за пользование недрами налогом за пользование недрами. Размер платы, устанавливаемый индивидуально для каждого участка недр совместным решением уполномоченных федерального органа и органа власти субъекта Федерации, заменяется единым для всех участков недр налогом. Для всех нефтяных месторождений устанавливается единая ставка налога 425 р. за 1 т.
2. Отмена отчисления на ВМСБ как самостоятельного целевого платежа. Половина действующей сегодня ставки ВМСБ согласно законопроекту включается в увеличенную ставку налога на добычу полезных ископаемых.
3. Изменение пропорции распределения платы за пользование недрами, установленной Законом РФ "О недрах", между местными бюджетами, бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом. Существующее распределение платы за пользование недрами в пропорции 70:30 в пользу бюджетов субъектов Федерации заменяется распределением 99:1 в пользу федерального бюджета.
4. Отмена акцизов на нефть и стабилизированный газовый конденсат.

Очевидно, основной целью любого изменения налогового режима должно являться пополнение бюджетов разных уровней, главным образом за счет увеличения налогооблагаемой базы, т.е. увеличения объемов добычи. В свете выполнения такой задачи проанализируем возможную эффективность этих четырех предложенных изменений существующей системы платежей за пользование недрами.

1. Регулярные платежи за пользование недрами, носящие рентный характер, являются главным элементом платного пользования. Рента - это регулярно получаемый доход с земли, движимого или недвижимого имущества или капитала, обусловленный природными и иными факторами вне зависимости от трудового вклада получателя и не требующий от него предпринимательской деятельности. Применительно к разрабатываемым месторождениям УВ - это прибавочная стоимость, обусловленная их естественной продуктивностью.

Теория ренты, разработанная два века назад в трудах Давида Рикардо и Адама Смита применительно к сельскохозяйственной земле, получила общественное признание всеми экономистами, представляющими полюса экономического спектра - от коммунистов (К. Маркс) до монетаристов (М. Фридман). Теперь уже всем очевидно, что стоимость единицы площади земельных участков колеблется в десятки-сотни раз в зависимости от плодородия почвы (природно-климатических факторов) и местоположения (географо-экономических факторов).

В основу налоговой политики при освоении минеральных ресурсов также должен быть положен принцип справедливого изъятия "горной ренты" как части совокупного дохода пользователя недр в пользу собственника недр (государства). Горная рента должна устанавливать равные экономические условия для каждого недропользователя, нейтрализуя влияние различных природных условий.

В отличие от земельной ренты, обусловленной природно-климатическими и географо-экономическими факторами, горная рента а дополнение к указанным факторам контролируется также горно-геологическими условиями, в значительной мере определяющими уровень производительности труда, себестоимость продукции, удельные капитальные затраты.

Специалистам известно, что горно-геологические условия разработки месторождений нефти меняются в очень широком диапазоне, значительно более широком, чем колебания плодородности земельных участков. Только по одному параметру - естественной продуктивности - дебиту нефти из скважин, определяющему эффективность разработки, изменение может колебаться на несколько порядков (от 10 кг/сут до 1000 т/сут). Перечень горно-геологических и других природных параметров и факторов, от которых зависит эффективность разработки, насчитывает несколько десятков позиций.

Действующая система налогообложения предусматривает некоторую дифференциацию платежей, хотя и в узком диапазоне, не соответствующем в полной мере реальным различиям.

Так, при выплате разового платежа (бонуса для нефти) предусмотрено колебание его размера от 10 % и более, регулярного платежа (роялти для нефти и газа) - в 2,5 раза (от 6 до 16 %), акцизов (для нефти и газа) - от 0 до 30 %.

В законопроекте вопреки необходимости расширения диапазона дифференциации предложено дифференцируемый платеж заменить единым фиксированным для всех участков недр налогом.

Однако при таком подходе не будет соблюдено основное требование при определении размеров платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) в рыночной экономике - изъятие в пользу государства горной ренты, которая учитывала бы природное качество запасов полезных ископаемых, горно-геологические и другие условия освоения и разработки месторождения. Если это требование соблюдается, то платежи за добычу полезных ископаемых становятся эффективным инструментом внутриотраслевого государственного регулирования, развития здоровой конкуренции - главного двигателя рыночной экономики. Такая система формирования платежей за добычу полезных ископаемых позволяет не только повышать налогооблагаемую базу - что главное, но и быстро реагировать на изменения конъюнктуры цен на полезные ископаемые на мировом рынке, учитывать естественное ухудшение во времени горно-геологических и экономических условий разработки месторождений, изменение общественной потребности в тех или иных полезных ископаемых на внешнем и внутреннем рынках и даже влиять на изменения этих потребностей.

Нетрудно предвидеть последствия замены дифференцированных платежей единым фиксированным налогом. Как показал опыт (Халимов Э.М., 1999; Халимов Э.М., Валуйскова Т.Н., 2001), действующая с 1992 г. система налогообложения, предусматривающая весьма слабую дифференциацию, привела в целом к деструктивным последствиям, угнетающим как нефтегазовое производство, так поиски и разведку новых месторождений и их освоение. На действующих нефтепромыслах выгодна противоречащая Закону РФ "О недрах" выборочная эксплуатация более продуктивных участков и объектов и высокодебитных скважин. В случае перехода на единый фиксированный налог такая ситуация не только сохранится, но и усугубится. Нерентабельными станут не только ввод и освоение новых мощностей с характеристикой скважин ниже средней, но и эксплуатация ранее созданных мощностей на истощающихся месторождениях, которых сейчас преобладающее большинство. В результате объем добычи нефти и соответственно налогооблагаемая база сократятся по сравнению с нынешним уровнем. Если до 1992 г. фонд бездействующих нефтяных скважин составлял не более 5-10 %, то к 2000 г. его доля составила уже 30 %, а с введением единой ставки налога следует ожидать его рост до 50 % и более.

Предложенную законопроектом замену дифференцированных платежей единым фиксированным налогом следует признать принципиальной ошибкой, ведущей к серьезным долгосрочным негативным последствиям в нефтедобывающей отрасли и никак не решающей проблему пополнения федерального бюджета. Для восстановления объемов производства нефтедобывающей отрасли, значительного увеличения налоговой базы и соответственно пополнения бюджета необходим переход на дифференцированные рентные платежи в реальном диапазоне изменения природных геолого-физических параметров и технологических условий разработки. Переход на дифференциацию платежей, как показывают наши оценки, уже в первые 2 года только за счет ранее созданных производственных мощностей (сокращения доли бездействующих нефтяных скважин до 3-5 %) позволяет увеличить годовой объем добычи нефти на 30-40 млн. т. Главный же результат такого перехода видится в создании действенного стимула в пополнении сырьевой базы и освоении новых запасов.

Проработка такой системы дифференцированных рентных платежей, учитывающей основные геолого-технологические параметры, выполнена совместно специалистами Минэнерго РФ и Российской академии наук. Итоги этой работы представлены в виде методических документов и соответствующих расчетных программ на ЭВМ. Проведены также сравнительные технико-экономические расчеты по оценке возможных последствий при переходе на дифференцированные рентные платежи.

2. Финансирование геолого-разведочных работ в нашей стране длительное время при централизованной, нерыночной системе управления народным хозяйством осуществлялось за счет "отчислений на геологоразведочные работы". Поступающие в государственный бюджет отчисления по фиксированным ставкам (в рублях и копейках) от стоимости каждой тонны добытого полезного ископаемого направлялись через министерства в геологоразведочные и горнодобывающие предприятия для проведения работ по пополнению и воспроизводству минерально-сырьевой базы на основе государственных программ геологоразведочных работ. Объемы добычи полезных ископаемых, в частности нефти и газа, почти 50 лет постоянно увеличивались, соответственно росли ассигнования за счет отчислений, увеличивались объемы геологоразведочных работ, и это позволяло успешно решать проблему ВМСБ.

Затруднения возникли в конце 80-х гг. с началом падения добычи нефти, когда при высокой степени освоения ресурсов началось снижение эффективности геолого-разведочных работ в основных нефтегазовых регионах Урало-Поволжья, Западной Сибири, Северного Кавказа. Положение существенно ухудшилось с переходом на рыночный путь развития, когда суммарный объем отчислений (с 1992 г. отчисления на ВМСБ) снизился из-за резкого падения объема производства, а часть него (от 50 до 70 %) расходовалась государством не по целевому назначению. Кроме того, в результате ослабления роли федеральных структур и усиления процесса "суверенизации" ряд субъектов Федерации с неразвитой добычей и отсутствием соответствующих отчислений практически лишился ассигнований на ВМСБ. Однако и выделяемые ассигнования не всегда полностью осваивались из-за того, что неспециализированные вновь организованные операторы - производители работ - не справлялись с трудной работой по разным причинам. В то же время не все недропользователи имели доступ к желаемым участкам или не были заинтересованы по разным причинам добровольно проводить работы по изучению геологического строения новых участков и поискам новых месторождений в соответствии с региональными программами геолого-разведочных работ.

В настоящее время, когда в России имеется еще значительное число открытых нефтяных месторождений, числящихся в так называемом нераспределенном фонде (на начало 2000 г. - более 600 месторождений нефти), многие нефтяные компании, особенно мелкие, предпочитают не рисковать собственными средствами, выполняя работу по поискам новых месторождений, а участвовать в аукционах и конкурсах на приобретение права пользования теми участками недр, на которых уже открыты месторождения с запасами, апробированными и учтенными Государственным балансом. Очевидно, такое положение будет сохраняться до тех пор, пока будет существовать свободный "рынок" неосвоенных месторождений.

Все вышеперечисленное привело к резкому падению объемов геолого-разведочных работ и прироста запасов.

Решение проблемы ВМСБ в России с ее огромными пространствами неразведанных территорий, безусловно, требует централизации средств на федеральном уровне, восстановления в статусе целевого федерального фонда ВМСБ. Только это создаст условия для обеспечения выполнения федеральных программ геолого-разведочных работ. Средства в этом фонде могут аккумулироваться за счет части платежей за добычу нефти. Абсолютная величина этой части платежа, направляемого целевым назначением для реализации федеральных программ геолого-разведочных работ, может корректироваться при разработке и утверждении годовых бюджетов в зависимости от задач и объемов этих программ.

Очевидно, что часть средств должна оставаться в регионах для выполнения задач ВМСБ в рамках региональных программ.

Кроме того, необходимо создать эффективный механизм, направленный на стимулирование финансирования геолого-разведочных работ за счет собственных и заемных средств добывающих организаций (компаний).

Например, такие предложения были опубликованы (Халимов Э.М., Гомзиков В.К., Фурсов А.Я., 1991; Халимов Э.М., 1999; Халимов Э.М., Валуйскова Т.Н., 2001).

Очень важно повысить ответственность должностных лиц за нецелевое использование средств на ВМСБ.

3. Третье принципиальное положение, предлагаемое в законопроекте, касается изменения межбюджетных отношений.

Действующим Законом РФ "О недрах" установлено, что платежи за добычу полезных ископаемых распределяются в установленной пропорции между местными бюджетами, бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом. В целом в консолидированный бюджет субъекта Федерации поступало от 60,0 до 87,5 % этих платежей за добычу основных видов минерального сырья.

На фоне субъектов Федерации, обладающих значительными перспективами поисков месторождений УВ, но практически лишенных государственных средств на ВМСБ, бюджеты Ханты-Мансийского АО и Ямало-Ненецкого АО правомерно считаются чрезмерно завышенными. По-видимому, однажды зафиксированные в Законе РФ "О недрах" пропорции не могут считаться оптимальными на все времена. Вероятно, более разумно ежегодное установление пропорций распределения по уровням бюджетной системы при принятии федерального бюджета. Объективной основой для установления пропорций должны быть конкретные годовые, долго- и среднесрочные программы ВМСБ, апробированные соответствующими министерствами (МПР России, Минэнерго РФ).

Однако следует иметь в виду, что предложение об изменении межбюджетных отношений противоречит Конституции РФ (ст. 4, 9, 72), поскольку устраняет субъекты Федерации от совместного распоряжения государственной собственностью на недра в части установления размеров платежей за использование этой собственности при добыче полезных ископаемых.

4. Законопроект предусматривает отмену акцизов на нефть и стабилизированный газовый конденсат. Это предложение, безусловно, будет поддержано всеми нефтедобывающими компаниями. Как отмечалось, установление Правительством РФ акциза в фискальной форме явилось прямым нарушением Закона РФ "О недрах" и было продиктовано требованиями Международного валютного фонда, что способствовало нарушению нормального процесса разработки нефтяных месторождений.

Один из авторов настоящей статьи несколько лет назад выступил с критикой введения акциза, показал ошибочность и пагубность изъятия доходов добывающих нефтяных компаний в виде акциза (Халимов Э.М., 1997). Сегодня можно выразить удовлетворение тем, что финансовые структуры и налоговая служба поняли очевидность негативного влияния акциза на развитие добычи нефти, проявившегося в существенном сокращении добычи нефти за счет остановки малодебитных и высокообводненных скважин и снижения объема работ по пуску простаивающих и бездействующих скважин.

В целом представленный законопроект носит целенаправленный фискальный характер, и можно полагать, что его разработчики были озабочены не пополнением бюджета за счет продуманной системы рентных платежей и будущими последствиями для налогооблагаемой базы, а главным образом максимальным упрощением и удобством работы налоговых органов в текущий момент времени. Во всяком случае, законопроект не сопровождается соответствующим технико-экономическим обоснованием, подкрепляющим продуманность предложения.

При написании настоящей статьи были использованы материалы и выступления В.Н. Басыгысова, В.А. Синицына, А.Н. Курского, посвященные обсуждению проекта Налогового кодекса РФ, на заседании экспертно-аналитического совета межфракционного депутатского объединения "Энергия России" (21 мая 2001 г.) и на научно-практической конференции в Государственной Думе (24 мая 2001 г.).

The government of the Russian Federation by iniative of the Ministry of Finance in April 28, 2001 presented in the State Duma the bill including the principal changes in the active system of payments concerning subsurface use.

The alteration of differentiated payments by the uniform fixed tax proposed by the bill should be admitted as a principal error leading to serious long-term negative results in oil-producing industry and not allowing to solve the problem of the federal budget supplement. Restoration of oil production volumes, considerable increase of tax base and the corresponding budget supplement is seen in transition on differentiated rent payments in real range of changing in natural geologic-physical parameters and technological production conditions.