СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГЕОЛОГИИ
В.П. Орлов (президент Российского геологического общества)
Для геологической общественности страны Всероссийский съезд геологов - это единственная широкоформатная площадка для открытого обмена мнениями представителей геологической профессии о состоянии геологической службы и перспективах ее развития, независимо от того, какой сектор геологии мы представляем: государственную геологическую службу, сервисные частные предприятия, геологические подразделения добывающих компаний, органы государственного управления, академическую или отраслевую науку, преподавателей, научных сотрудников, аспирантов и студентов вузов, представителей проектных, финансовых или общественных организаций.
Нас объединяют профессия и ответственность за судьбу отечественной геологии, но геологии не только как процесса воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ), а в более широком ее понимании, в каком она призвана играть роль в экономике, науке, образовании, жизнеобеспечении населения и безопасности государства. Именно такое междисциплинарное значение геологии я бы хотел подчеркнуть и, в связи с этим, обратить ваше внимание на ряд текущих проблем.
Безусловно, состояние МСБ, проблемы ее воспроизводства, качественного улучшения и повышения надежности - центральные задачи государства. И в этом направлении в последние годы правительством РФ, Министерством природных ресурсов и экологии РФ, Федеральным агентством по недропользованию принимаются определенные меры, о чем мы уже слышали в докладе А.А. Ледовских.
В 2000 г., в год 300-летия горно-геологической службы России, мы возобновили практику проведения Всероссийских съездов геологов. Состоявшийся в тот год IV съезд стал поворотным эпохальным событием в жизни отечественной геологии, а его труды, включая и серию монографических изданий на федеральном и региональном уровнях, достойно представляют классику объективного анализа состояния, проблем развития, места и роли геологии в жизни страны. Многое из оценок съезда подтвердилось, многое - изменилось в лучшую сторону, особенно за последние 4 года. Положительные тенденции надо закреплять. Но многие проблемы остались, обострились, появились новые.
Назову некоторые из них.
1. Нечеткая разграниченность функций государства и бизнеса по видам, этапам и стадиям геолого-разведочных работ (ГРР), что приводит к рассредоточению бюджетных средств по многим, в том числе и несвойственным государству, направлениям деятельности.
2. Продолжающиеся вымывание и деградация государственного сектора геологической службы, выполняющего общегеологические и научно-исследовательские работы.
3. Обострение кадровой проблемы на всех уровнях управления, производства и науки, что свидетельствует о низком уровне социальной защищенности работников отрасли, снижение рейтинга геологии среди других отраслей.
Уважаемые коллеги! Вам как представителям профессионального сообщества не надо объяснять, что правительство несет ответственность за состояние общегеологического изучения недр и за состояние МСБ. Это две самостоятельные задачи, только в первом случае государство полностью финансирует и силами государственных предприятий и НИИ проводит все работы, а во втором случае - частично финансирует только поисковые работы, а в основном действует как координатор поисковых, поисково-оценочных и разведочных работ, выполняемых недропользователями в соответствии с лицензионными условиями.
Решение первой задачи непосредственно зависит от объемов бюджетного финансирования, состояния и организационных возможностей государственного сектора геологической службы.
Вторая задача намного сложнее. Здесь, как я уже отметил, нет четкого разграничения функций между государством и бизнесом по этапам и стадиям поисковых и поисково-оценочных работ. С разведкой все ясно - она остается за недропользователем. Кроме того, отсутствуют эффективные механизмы координации работ добывающих компаний по приросту запасов (во всяком случае, в той мере, в какой это необходимо для краткосрочного и среднесрочного планирования данного показателя).
Структура ГРР, выполняемых по госзаказу, не обеспечивает решение ни первой, ни второй задачи.
Темпы старения геологической информации значительно превышают темпы ее обновления за счет региональных работ. А поисковый задел для лицензирования недропользования ежегодно сокращается.
Объемы государственного геологического картирования в масштабе 1:200 000 с детальностью, позволяющей оценить прогнозный ресурсный потенциал и подготовить геологические карты второго поколения, необходимо увеличивать в 4-5 раз. А иначе площади "белых пятен" (геологической изученности) на территории страны будут не уменьшаться, а увеличиваться. По данным ВСЕГЕИ при нынешних объемах региональных работ потребуется около 170 лет, чтобы доизучить территорию страны до уровня, отвечающего современным требования. Надо ли говорить, что за такой же срок требования поменяются не менее 5 раз.
Периодичность обновления общегеологической информации, соответствующая циклам научно-технической "революции", т.е. 30-35 лет, является хотя и не закрепленным законодательно, но общепризнанным правилом. Иначе будут резко ослаблены жизнеобеспечивающие функции геологии, а устаревшая геологическая основа приведет к дефициту прогнозных площадей для постановки поисковых работ, что наблюдается уже сейчас. Именно истощение поискового задела вынуждает сегодня направлять до 80 % выделенных бюджетных средств на поисковые работы, причем явно в ущерб геолого-съемочным и другим общегеологическим работам. Отстает гидрогеологическая изученность ряда регионов; крайне недостаточные средства выделяются на мониторинг геологической среды, на предупреждение опасных и катастрофических геологических процессов, на обновление научно-исследовательского флота, лабораторной, приборной и технической баз. На низком уровне находятся аэрокосмогеологические работы и исследования. Откровенно говоря, финансирование поисковых работ все туже затягивает "финансовую петлю" на общегеологических и научно-исследовательских работах. Фактически бюджетных средств недостаточно даже для поддержания общегеологической изученности страны.
Это совсем не означает, что мы должны ставить перед правительством вопрос о резком увеличении бюджетных расходов на геологию в 4-5 раз. Это нереально и ненужно. Бюджетные ассигнования достаточно увеличить в 1,5-2,0 раза, но с условием ежегодной индексации на инфляцию и замены конкурсного механизма распределения госзаказа прямым его финансированием. Не секрет, что внедрение системы госзаказа в общегеологическое изучение недр для государственных нужд породило теневой механизм увода значительной части бюджетных средств в карманы проворных игроков этого рынка, резкое снижение качества проектов, полноты исследований, содержательной и результативной частей отчетов. В итоге рождаются слабо обоснованные прогнозы, которые в 50 % случаев (и это еще хорошо!) не подтверждаются поисково-оценочными работами. И никто за это не несет ответственности. А по большому счету недропользователь, если он купил на аукционе у государства права на участок недр, а этот участок оказался пустым, может предъявить финансовые претензии государству.
Нужно в принципе менять стратегию поисковых работ и их распределение между бизнесом и государством. Государство должно финансировать в основном общегеологические работы, которые априори не нужны бизнесу и не вписываются в рыночную среду. Для этих целей у государства должна быть соответствующая геологическая служба.
Поисковые же работы, на проведение которых сегодня направляется около 80 % выделяемых бюджетных ассигнований, - это сфера бизнеса. Мы платим за неспособность или нежелание государства создать нормативно-правовую базу для полной передачи поисковых работ недропользователю.
Надо менять механизм ведения поисковых работ, максимально разгружая бюджет. Для этого было бы целесообразно вернуть полномочия субъектам Российской Федерации по участию в финансировании ГРР и распоряжению месторождениями, открытыми за счет средств регионов. Напомню, что в 1994-2002 гг. доля регионального бюджетного финансирования геологии превышала долю федерального бюджета. Ведь сегодня мелкие и средние потенциальные месторождения практически не охвачены "Долгосрочной государственной программой изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья" (далее - "Долгосрочная программа"). Но именно они являются основой развития малого и среднего горного бизнеса, имеющего огромное значение для регионов.
Вторая мера - это введение заявочного принципа получения права недропользования на участки недр, не охваченные государственной прогнозной оценкой.
Третья мера - создание на венчурной основе и поддержка юниорных геологических компаний, смысл деятельности которых состоит в выявлении месторождения и реализации прав на его разработку добывающим компаниям.
Четвертая мера - отмена ограничений и высоких ставок платежей за доступ к геологической информации (за исключением некоторых конфиденциальных обязательств государства).
Если мы хотим привлечь геологический интеллект страны к процессу прогнозирования и поисков, мы обязаны это сделать.
Все перечисленные меры - небюджетные. Кроме них, надо вводить налоговые каникулы на ГРР, отменять платежи за "исторические затраты", восстановить институт поощрения первооткрывателей, перенести разовые аукционные платежи на период эксплуатации месторождения, освободив тем самым от платежей компании, которым проданы права на несуществующие, т.е. неподтвердившиеся, прогнозные ресурсы.
Я совершенно не против увеличения финансового участия государства в поисковых и более детальных ГРР. Но только не в ущерб общегеологическим работам, а как дополнение к ним и только на тот период, пока государство не создало механизмы и условия полного решения этой проблемы. В виде исключения государство может оставить за собой право финансировать не только поисково-оценочные, но даже разведочные работы, если вдруг появится острая необходимость решения конкретной проблемы. Но это разовые задачи и затраты.
А в целом России необходим федеральный закон "О геологическом изучении недр", так как действующий Закон РФ "О недрах", к сожалению, направлен лишь на раздачу месторождений и перспективных участков недр.
Завершая первую часть доклада, еще раз подчеркну: в сфере геологического изучения недр у государства есть две главные задачи:
первая - общегеологическое изучение территории суши, шельфа прилегающих морей и решение геополитических задач за пределами страны за счет федерального бюджета и силами специально созданной для этого государственной геологической службы, состоящей из специализированных предприятий и научно-исследовательских институтов, действующих вне рыночной среды;
вторая - поддержание и развитие МСБ путем создания нормативно-правового поля и механизмов по привлечению инвестиций на поисковые и разведочные работы; координация и регулирование их через систему лицензирования, проектирования, контроля и отчетности; создания гибкой налоговой, финансовой и институциональной среды.
Теперь о второй заявленной в начале доклада проблеме, касающейся состояния и положения геологической службы в современной экономике страны.
По экспертной оценке сегодня в России действует около тысячи предприятий геологической службы, включая 70 государственных или акционерных обществ, контролируемых государством, 140 дочерних предприятий добывающих компаний, 23 иностранных предприятия и более 700 частных предприятий на рынке геологических услуг.
Надо отметить, что частный сектор в последние годы активно развивался и структурно перестраивался по пути укрупнения и специализации. Сформировались межрегиональные буровые и геофизические компании. Однако общая численность персонала, занятого на ГРР к началу 2008 г., составляла около 105-110 тыс. чел., что примерно в 4,5-5,0 раза меньше, чем в 1990 г. Объемы основных видов ГРР (бурение, подземные горные выработки, шурфы) начиная с кризисных 90-х гг. и вплоть до 2008 г. остаются на уровне 10-20 % от 1990 г.
Но наибольшую тревогу вызывает целенаправленная ликвидация государственного сектора геологический службы страны путем его акционирования и приватизации. В нем сегодня осталось менее 20 тыс. чел., т.е. 4,2 % численности геологической службы России в 1990 г. Однако, в соответствии с Программой приватизации, утвержденной Распоряжением правительства 1 сентября 2008 г., практически все оставшиеся в государственной собственности предприятия подлежат акционированию, а затем выборочной продаже на аукционах в 2009-2011 гг.
Нам известна судьба сотен ранее приватизированных геологических предприятий. Их просто не стало. Распродано частями имущество, перепрофилированы производственные мощности, сданы на металлолом буровые установки и горная техника, а построенные своими силами лабораторные, камеральные и административные здания изъяты, распроданы или переданы в пользование расплодившимся подразделениям федеральных и региональных органов власти. Но самая невосполнимая потеря - в увольнении специалистов и квалифицированных рабочих.
Действующей "Долгосрочной программой" на период до 2020 г. предусматривается значительный рост денежных объемов ГРР. По моим же расчетам физические объемы должны быть увеличены вдвое, а инвестиции - не менее чем в 3 раза. Полагаю, что инвестиции, может быть, и найдутся, так как нынешний финансовый кризис когда-нибудь да закончится. А вот недостаток производственных мощностей и острый дефицит кадров будут главным препятствием выполнения не только названной программы, но и решения общегосударственных задач в тех сферах жизни страны, где уровень геологической изученности и геологическая информация необходимы для принятия стратегических решений.
Государство, располагающее 1/7 частью суши и 1/4 частью нефтегазоносного шельфа планеты, должно иметь самодостаточную, хорошо оснащенную и высококвалифицированную государственную геологическую службу. В развитых странах в государственном секторе геологии на одного специалиста приходится от 250 до 500 км2 территории. Если принять, что российские геологи в 2-4 раза более работоспособны, чем зарубежные, то и в этом случае для геологического доизучения и мониторинга состояния геологической среды 17 млн км2 суши и около 5 млн км2 шельфа, а также для изучения пока “ничейных” площадей дна Мирового океана и Антарктики, для прогнозно-аналитических исследований состояния минерально-сырьевого потенциала планеты в государственном секторе нам нужно иметь минимум 30-40 тыс. чел., из которых половина должна быть представлена специалистами и учеными. Напомню, что сегодня их осталось в 2 раза меньше, чем требуется. Поэтому съезд должен категорически заявить, что попытки полной приватизации остатков государственной геологической службы идут вразрез с интересами России.
И надо знать, что во времена СССР на работы общегеологического характера направлялось 15-18 % выделяемых ассигнований. Сегодня такие работы тоже составляют около 18 %, но только бюджетных инвестиций, а суммарных инвестиций в геологическое изучение недр - всего 2,5-3,0 %.
Еще одной ошибкой является закрепление функций государственного управления научными и производственными активами геологии за Росимуществом. Полное игнорирование данным ведомством мнения отраслевого органа управления (Федерального агентства по недропользованию и МПР России), трудовых коллективов и геологической общественности в вопросах имущественной, структурной и кадровой политики наносит непоправимый ущерб геологическим предприятиям и службе в целом. Именно Росимущество является инициатором бездумной приватизации и практической ликвидации отечественной геологии. Съезд должен обратить на это внимание руководства страны, а в качестве первой меры предложить не только приостановить приватизацию, но и передать контролируемые государством геологические предприятия в управление Федеральному агентству по недропользованию.
В заключение скажу несколько слов о социальной незащищенности геологов. К сожалению, отраслевой профсоюз утрачивает в этом вопросе свои позиции. В то же время проблемы, например, с оплатой труда, компенсацией экстремальных условий работы и полевой жизни, обеспечением жильем, безопасностью людей на полевых работах ежегодно обостряются.
На Камчатке после гибели нескольких геологов нынешним летом от нападения медведей жены полевиков справедливо потребовали обеспечить вооруженное сопровождение маршрутных групп и охрану полевых лагерей или возвращение к практике выдачи служебного оружия инженерно-техническому персоналу полевых партий и отрядов.
Полностью обезличены права первооткрывателей. Раньше практиковались хотя бы моральные поощрения - выдача диплома и нагрудного знака первооткрывателя да небольшие денежные вознаграждения. А сегодня не стало и этого. Право первооткрывателя надо приравнять к праву изобретателя. Тем самым мы сможем вовлечь в творческий процесс прогнозирования огромный невостребованный потенциал старшего поколения геологов и способную молодежь, получающую дипломы инженеров-геологов, но уходящую из отрасли в любой доходный бизнес.
Геологов забыли пресса, другие средства массовой информации. Мы теперь уже только сами поддерживаем себя стихами, песнями и мемуарами. Восстановление общественного имиджа профессии - дело государства.
Уважаемые коллеги! Я сознательно не затрагивал проблему воспроизводства МСБ. Она сегодня у всех на слуху. Мы можем ее решить и решим за счет сил и средств недропользователей, как это делается во всем цивилизованном мире. А вот проблемы государственной геологии, замалчиваемые много лет и поднимаемые только специалистами, похоже подошли к критической точке.
Надеюсь, что в ходе съезда они будут рассмотрены более предметно, а предложенные решения найдут поддержку.
© В.П. Орлов, 2008