ПРОБЛЕМЫ, СДЕРЖИВАЮЩИЕ ВОСПРОИЗВОДСТВО МИНЕРАЛЬНО-СЫРЬЕВОЙ БАЗЫ. ПУТИ РЕШЕНИЯ
В.Л. Богданов (ОАО "Сургутнефтегаз")
Как известно, состояние воспроизводства минерально-сырьевой базы и ее рачительное использование являются важнейшими факторами, влияющими на развитие нефтегазодобывающей отрасли нашей страны.
На протяжении последних 10-летий наблюдается значительное ухудшение сырьевой базы для добычи нефти как в качественном (значительная выработка продуктивных и крупных месторождений), так и в количественном отношении (приросты новых запасов долгое время не обеспечивали объемы добычи, новые открытия - мелкие и средние с трудноизвлекаемыми запасами месторождения).
В этих условиях ОАО "Сургутнефтегаз" в 1995 г. организовал собственное предприятие по бурению поисково-разведочных скважин. Управление поисковых работ в настоящее время может обеспечивать ежегодное строительство 100 и более скважин глубокого бурения.
Компания ведет поисково-разведочные работы в 10 регионах Российской Федерации. Это Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа, юг Тюменской области, Омская, Томская, Новосибирская, Иркутская области, Республика Саха (Якутия) и Красноярский край.
Собственными силами за последние два 10-летия осуществлен прирост запасов нефти категории С1 - 628 млн. т, открыто 35 месторождений, и сегодня из этих месторождений уже добыто > 30 млн. т нефти. Только за последние 4 года открыто 8 месторождений нефти и газа, в том числе 2 месторождения в Ханты-Мансийском АО, 3 месторождения в Республике Саха (Якутия) и 3 месторождения в Ненецком округе.
В дальнейшем для успешного воспроизводства минерально-сырьевой базы компания будет обеспечивать объемы поисково-разведочных работ на уровне 300-400 тыс. м/год и направлять на проведение геологоразведочных работ значительные средства - не менее 12-15 млрд. руб. ежегодно.
Однако развитие геолого-разведочных работ, укрепление сырьевой базы и освоение новых и старых месторождений не могут успешно решаться без снятия существующих проблем в недропользовании.
Одной из основных проблем является несовершенство действующих законодательных актов, регулирующих отношения недропользователя и государственных органов. Наличие большого числа административных барьеров, в том числе связанных с несогласованностью и противоречиями в действующих нормативных актах, а зачастую и с неурегулированностью некоторых вопросов вообще, тормозят темпы и качество развития геолого-разведочной отрасли.
Существующее законодательство (Закон "О недрах", Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ) не в полной мере учитывают особенности развития нефтегазового комплекса. В результате существенно снижаются объемы геолого-разведочных работ, сдерживаются обустройство и ввод новых месторождений, что в конечном счете отрицательно сказывается на показателях добычи нефти и газа и, как следствие, налоговых поступлениях в бюджеты федерального и регионального уровней.
Число собираемых подписей, необходимых в рамках законодательства при оформлении различного рода документов для осуществления геолого-разведочных работ и под объекты обустройства, постоянно увеличивается. Так, только в 2007 г. для освоения месторождений под программы геолого-разведочных работ и капитального строительства 2007-2008 гг. было собрано около 30 тыс. подписей.
Открытое акционерное общество "Сургутнефтегаз" постоянно обращает внимание правительства Российской Федерации, Государственной Думы, федеральных органов исполнительной власти на несовершенство правового регулирования деятельности нефтегазовых компаний в Российской Федерации в области лесных и земельных отношений, градостроительной деятельности и, в том числе, в части снятия излишних административных барьеров при проведении геолого-разведочных работ и освоении месторождений.
Следует отметить, что государством уже принят ряд действий, направленных на решение проблемных вопросов в области лесных отношений. Так, принятый Федеральный закон от 22.07.2008 № 143 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в
Закон о введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" снял ряд проблемных вопросов:
возможность проведения работ по геологическому изучению недр в резервных лесах лесного фонда без перевода их в эксплуатационные леса;
возможность проведения аварийно-спасательных работ на землях лесного фонда;
возможность приобретения в собственность древесины, вырубаемой на земельных участках, предоставленных в аренду.
Кроме того, сделана попытка решить проблему проведения изыскательских работ на землях лесного фонда (частичное решение проблемы). Однако для того чтобы данные поправки к кодексу заработали, необходимо принять подзаконные нормативно-правовые акты правительства РФ.
В то же время остался ряд вопросов, которые до настоящего времени не решены в лесном, земельном, градостроительном, водном законодательствах:
невозможно выполнить лицензионные обязательства по месторождениям, границы которых попали в границы зеленых зон городов. При этом остановлено не только бурение новых скважин, но и капитальный ремонт действующих линейных объектов. У нас в границы зеленой зоны Сургута попадают два разрабатываемых месторождения - Восточно-Сургутское и Западно-Сургутское;
не снята проблема возможности проведения геолого-разведочных работ на территориях парков различного статуса. На этих территориях в настоящее время сдерживается или полностью исключается возможность геологического изучения и разведки лицензионных участков. Так, ОАО “Сургутнефтегаз” в течение 9 лет не может завершить разведку Ватлорского и Северо-Ватлорского месторождений, так как > 62 % их территории попадает в границы природного парка регионального значения "Нумто";
не решены вопросы согласования арендаторами лесных участков, предоставленных ранее для целей лесозаготовки и совпадающих с границами лицензионных участков, размещения объектов геологоразведки и обустройства месторождений. Плата, которую требуют при согласовании арендаторы лесных участков, превышает все разумные нормы;
не учитывается кратковременный, сезонный характер геологоразведочных работ, оформление правоустанавливающих документов на пользование лесными участками составляет до 1,5 лет, что приводит к срыву сроков выполнения объемов геолого-разведочных работ, предусмотренных лицензионными соглашениями;
ежегодно в компании разрабатывается около 300 проектов, которые проходят государственную экспертизу. В настоящее время процесс проектирования и прохождения государственной экспертизы проектной документации для производства работ занимает в среднем 1,7 года. Срок проведения экспертизы, установленный постановлением правительства РФ от 05.03.2007 № 145, не должен превышать трех месяцев от факта оплаты работ, реально же, как показывает опыт, экспертиза каждого проекта занимает более 4 месяцев и у недропользователя возникает дефицит времени для выполнения лицензионных обязательств. Учитывая сезонность работ, необходимо сокращение срока проведения государственной экспертизы технических проектов в 2 раза, до 45 дней;
после вступления в силу Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ в действующем водном законодательстве и законодательстве о недрах понятие "лимиты водопользования" отсутствуют. Однако, в соответствии со ст. 333-12 Налогового кодекса РФ, ч. 2 от 05.08.2000 № 117-ФЗ, размер налоговой ставки водного налога определяется с учетом квартальных (годовых) лимитов водопотребления, получить которые не представляется возможным.
Остаются проблемными отдельные положения Закона "О недрах", которые значительно увеличивают сроки получения разрешительной документации, такие как оформление дополнительных лицензий и правоустанавливающих документов на добычу общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ - торф, песок) и воду, используемых при разведке, обустройстве и освоении месторождений УВ-сырья. На каждом лицензионном участке к основной лицензии на геологическое изучение и добычу нефти оформляется дополнительно от 10 до 50 лицензий на добычу воды и ОПИ. На получение одной лицензии на право пользования недрами с целью добычи ОПИ необходимо получить согласование до 15 органов, на что уходит до 1 года. Иногда срок согласований и получения разрешительных документов в несколько раз больше срока эксплуатации объекта добычи воды или ОПИ. В данном случае институт лицензирования добычи ОПИ и воды является бесконечной полосой административных барьеров, удлиняющей сроки освоения и ввода месторождений нефти.
Установление особого упрощенного порядка оформления разрешительных документов на ОПИ и воду после получения лицензии для поиска, разведки и добычи нефти принесет значительный эффект - сокращение стадии поиска и разведки составит от 1 до 2 лет, столько же на стадии обустройства, тем самым сократятся сроки ввода месторождений в разработку.
В целях стимулирования геолого-разведочных работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы, на наш взгляд, в законодательстве о недрах необходимо предусмотреть:
отмену регулярных платежей за пользование недрами в целях поиска и оценки месторождений полезных ископаемых;
не взимать разовые платежи при получении права пользования недрами с целью добычи УВ-сырья на месторождениях, открытых недропользователем за счет собственных средств в рамках лицензии на геологическое изучение, и минимизировать компенсационные выплаты за ранее выполненные геолого-разведочные работы;
при разведке и доразведке участков недр предусмотреть возможность изменения границ лицензионного участка по площади и глубине в случаях, если данное месторождение распространяется в нераспределенный фонд недр, в том числе на открытые залежи в нижезалегающих объектах;
в случае, если при проведении аукциона на геологическое изучение с последующими разведкой и добычей УВ-сырья поступила одна заявка, предоставлять этому заявителю право пользования недрами.
Кроме того, для успешного решения задач по воспроизводству сырьевой базы и освоению недр должна быть разработана и реализована гибкая налоговая система, позволяющая эффективно работать не только на месторождениях с активными запасами, но и на месторождениях с низкими экономическими показателями.
Следует отметить, что государством уже принят ряд решений, стимулирующих ввод в разработку новых месторождений и поддержание добычи на старых выработанных месторождениях (участках недр). Так, Федеральным законом от 27.07.2006 № 151-ФЗ установлен порядок применения пониженной ставки НДПИ к месторождениям, характеризующимся высокой степенью выработки запасов (80 % и более). Однако предусмотренная ст. 342 Налогового кодекса РФ льгота по НДПИ не в полной мере стимулирует недропользователя на эффективную работу по повышению нефтеотдачи в связи со следующим:
считаем не приемлемым использование запасов категории С2 в расчете степени выработанности для применения пониженной ставки НДПИ, так как запасы категории С2 относятся к предварительно оцененным, используются не для добычи нефти, а для планирования геолого-разведочных работ и оценки перспектив месторождения и могут не подтвердиться при проведении геолого-разведочных работ. Предлагаем в Налоговом кодексе РФ исключить запасы категории С2 из суммы начальных извлекаемых запасов, используемых при расчете степени выработки запасов участка недр;
на месторождениях с выработанностью запасов 0,8 и более, находящихся в составе льготируемых по НДПИ, при проведении большого объема методов увеличения нефтеотдачи пластов повышается КИН и соответственно возрастает объем извлекаемых запасов. В результате месторождение выходит из категории льготируемых. Необходимо оставить данное месторождение в категории льготируемых по НДПИ, исходя из коэффициента выработанности к начальным извлекаемым запасам, зафиксированным на начало налогового периода, с которого были применены льготы по НДПИ.
Кроме того, в части создания экономических условий, направленных на стимулирование применения недропользователями высокоэффективных методов повышения нефтеотдачи, при освоении трудноизвлекаемых и остаточных запасов УВ необходимо:
установить "налоговые каникулы" для всех вновь вводимых месторождений (включая месторождения Западной Сибири) сроком не менее 5 лет или до момента начала окупаемости проекта;
освободить от НДПИ объем нефти, добытой за счет проведения геолого-технических мероприятий, направленных на повышение нефтеотдачи пластов, для стимулирования проведения данных работ на трудноизвлекаемых и остаточных запасах;
в Восточной Сибири освободить на период окупаемости средств, вложенных в разработку месторождений, объемы нефти от экспортных пошлин и установить оптимальные тарифы транспортировки нефти по системе АК "Транснефть" и через ОАО "Российские железные дороги" из-за резкого роста операционных затрат;
перейти с 2010-2011 гг. к дифференциации ставки НДПИ в зависимости от дебита скважин по месторождениям, так как экономическая эффективность разработки запасов определяется дебитом скважин и затратами. Ухудшение качества запасов требует, по нашим расчетам, увеличения объемов буровых работ в 2 раза и более, значительного увеличения объемов геолого-технических мероприятий по повышению нефтеотдачи пластов, вовлечению в активную разработку всех залежей с трудноизвлекаемыми запасами и соответственно значительного увеличения затрат.
Решение поставленных вопросов, безусловно, будет способствовать росту объемов работ, выполняемых нефтегазовыми компаниями как в геологоразведке, так и при добыче полезных ископаемых, сгладит те шероховатости законодательства, которые объективно влияют на конечные результаты деятельности компаний.
Однако точечное решение проблемных вопросов - это долгий путь, и нет никаких оснований считать, что вновь разрабатываемые законы и иные нормативно-правовые акты будут учитывать специфику деятельности компаний при разведке, добыче нефти и газа. Значимость же нефтегазового комплекса для страны такова, что необходимо сменить те подходы к решению задач, которые действуют в настоящее время.
В связи с этим, предлагается следующее.
1. Учитывая, что добыча нефти и газа может проводиться на землях любых категорий, для каждой из которых установлен свой правовой режим и соответственно действует свой порядок оформления разрешительных документов, предусмотреть в Законе "О недрах" особый порядок предоставления и использования земель для целей поисков, разведки и добычи нефти и газа (единый для всех категорийземель в увязке со смежным законодательством), который бы позволил минимизировать объемы и сроки оформления разрешительной документации.
2. При разработке любых законов, связанных с земельными, лесными, водными, природоохранными отношениями, проектированием и экспертизе проектной документации, строительстве и сдаче объектов в эксплуатацию, учитывать очевидные особенности деятельности по добыче нефти и газа путем выделения данной проблематики в отдельные статьи либо главы.
3. Одним из вариантов решения проблем по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего отношения недропользователя и государственных органов, может являться создание отдельного закона "О нефти и газе", в котором будут учтены все вопросы, связанные с законодательным обеспечением нефтегазового комплекса.
Ускорение решения названных проблем, которые сдерживают воспроизводство минерально-сырьевой базы, будет способствовать более эффективному развитию нефтегазового комплекса нашей страны.
© В.Л. Богданов, 2008